经济日报原标题:截至9月末,财政部两批示范项目总投资额达7866.3亿元,落地率近六成——PPP力促民间投资企稳回升
  题要:近年来,作为一种创新的公共产品、公共服务的市场化、社会化供给方式,PPP模式在我国得到大力推广,并被视为积极财政政策、供给侧结构性改革的重要工具。在经济下行压力依然较大的形势下,PPP模式在稳增长和拉动民间投资中的作用越来越受到瞩目——
 
  日前,财政部政府和社会资本合作(PPP)中心发布统计数据显示,截至2016年9月末,财政部两批示范项目232个,总投资额7866.3亿元,落地率达58.2%。
 
  从全国情况来看,地方PPP项目需求继续增长,9月末全部入库项目10471个,总投资额12.46万亿元,其中已进入执行阶段项目946个,总投资额1.56万亿元,规模可观,落地率26%,与6月末相比,入库项目正在加速落地,落地率稳步提升。
 
  打造透明规范项目
 
  近年来,PPP模式在我国得到大力推广。此前,财政部确定了两批共233个、总投资8146亿元的示范项目,着力“打造样本、树立标杆”。
 
  “采取示范项目的方式,有利于在各地经验尚为欠缺的情况下,通过示范项目的先试先行,形成有可推广意义项目范例,对各地提供实例性指导。”中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚表示。
 
  财政部等部门在6月初部署第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作,历经约4个月,终于“尘埃落定”。与前两批相比,2016年第三批示范项目实现了多个“首次”,包括首次与相关行业部委联合组织申报、评审和发布,鼓励部委申报和推荐,鼓励地方各级行业部门与财政部门联合申报和初选;首次事前全面公开评审程序和标准,增加了规范性和透明度。
 
  经过评审,共有516个示范项目脱颖而出,占全部申报项目的44%,投资总额逾1.17万亿元。“和前两批项目比,这次评审规模大、领域广,评价的科学性、参与性、公正性进一步增强,各地积极性也更高,项目的规范性、创新性也更强。”财政部PPP示范项目评审专家、中国青年政治学院经管学院副教授吉富星说。
 
  创造条件吸引民资
 
  作为稳增长、调结构、促就业的重要支撑力量,民间投资增速在近年来有所回落。在此情形下,各地着力通过PPP模式吸引民间资本投资基础设施建设和提供公共服务。在国务院今年开展的促进民间投资政策落实情况专项督查中,民间资本参与PPP的情况也受到关注。从不少地方情况看,作为社会资本参与到PPP项目以国有企业居多,民间资本还偏少,尤其是大型、综合性PPP项目中多以国企为主。
 
  今年以来,从国务院到各部委,都在力促民间资本参与PPP项目。比如,财政部等20个部门发布的确定第三批项目文件,要求各地“依法择优选择社会资本,鼓励同等条件下优先选择民营资本”。
 
  国家统计局发布的统计数据显示,当前民间投资增速正在企稳回升。前三季度民间投资261934亿元,增长2.5%,增速比前8月加快0.4个百分点。
 
  民间投资回升的原因,除了市场环境好转、工业品出厂价格提升之外,国家统计局新闻发言人盛来运认为,另外一个很重要的因素,是政府加大了对民间投资支持的力度。“比如现在政府正在做的PPP,希望动员民间资本来参与基础设施项目,这些措施都促进了民间投资企稳回升。”盛来运说。
 
  “民间资本参与PPP偏少的原因较为复杂,主要有民间资本的个体体量普遍不大、凝聚力也不强,导致很难参与到投资额要求较高的PPP项目中。同时,也有民间资本与政府间合作信任感的因素。”赵全厚说。
 
  吉富星也认为,与大型国企相比,民间资本普遍资金实力偏弱,融资难度大,在很多项目中资质、业绩、报价等竞争中优势不明显,同时,也存在政府信用、财政支付能担忧,导致“不敢进、进不去、争不过”现象并存。此外,地方政府出于政治风险、资金实力、监管等多方面考虑,往往更倾向于选择国企。
 
  “不过,也不能完全从投资方判断民间资本是否参与。在现实中,一些民间资金实际上通过理财产品、基金等形式参与到PPP项目中。”赵全厚说。
 
  PPP改革是一项综合性改革,吸引民间资本更好参与不是一蹴而就的,需要行政体制、财政体制和投融资体制等改革配套、协同推进。
 
  着力完善政策体系
 
  完善的制度体系是PPP项目成功实施的基础。近年来,国务院和有关部委制定了一系列制度,为项目规范实施提供了有力保障。
 
  《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》是财政部最新出台的PPP规范性文件,明确了财政部门在政府和社会资本合作(PPP)项目全生命周期内的工作要求,规范财政部门履职行为,保障合作各方合法权益。
 
  “如果目前已超过10万亿元规模的PPP项目出现风险,那将是非常严重的,因此必须规范PPP全生命周期管理,尤其是要规范PPP的运作模式、强化PPP的财政管理,规范财政部门履职行为,保障合作各方合法权益。”吉富星说。
 
  在推进PPP过程中,一些地方存在各种不规范问题,尤其是通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资的做法,加大了地方政府债务风险。对此,《暂行办法》要求,各级财政部门应当会同行业主管部门加强对PPP项目的监督管理,切实保障项目运行质量,严禁以PPP项目名义举借政府债务。
 
  “目前专门针对PPP的法律法规和政策体系尚不完善,地方政府操作PPP的知识和技能也不足,一些项目是‘明股实债’的假PPP,应该加强管理,打造公开、透明、规范的PPP项目。”赵全厚表示。
 
  《暂行办法》强化了PPP项目的财政预算管理,规定行业主管部门应当根据预算管理要求,将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划,经财政部门审核汇总后,报本级人民政府审核,保障政府在项目全生命周期内的履约能力。
 
  “PPP项目财政承诺(支出责任)应纳入年度预算和中期财政规划,但非一般性政府直接债务,本质仍是政府债务管理一部分,其资产和负债最终是政府综合财务报告的一部分。从预算管理、资产管理、风险防范角度看,应对PPP项目的政府支出建立起支出责任风险框架。”吉富星认为,推广PPP模式的关键是落实风险分担机制、充分挖掘PPP 效率,以效率和风险为导向积极审慎、稳中求进地推进PPP项目。
 
  赵全厚认为,除了财政管理之外,立项管理、定价机制、税收优惠、绩效评价等方面的政策也需要进一步完善。
 
  “应该综合利用法律、政策、指南和合同等规制工具,建构一个立体的、协同的PPP规制体系,明确政府和社会资本的权责利分配和救济途径,为PPP健康发展提供良好的法律政策环境,化解社会资本的后顾之忧,更大程度上激发社会投资活力。”吉富星说。(经济日报记者 曾金华)